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　　【专家解读】创新办法与94号令有何衔接？来源：中国政府采购报政府采购作为公共财政制度的重要组成部分，是公共财政支出的重要方式。促进科技创新是政府采购法的一项重要政策功能。2024年4月26日，财政部出台《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在法定的公开招标等采购方式之外，增设了一种全新的合作创新采购方式，具有重要的制度创新价值。《暂行办法》紧扣科技创新活动的规律和特点，将采购程序规则与研发创新过程有机融合，创设了订购和首购两个环节的采购过程，体现了从程序导向到结果导向的改革要求。合作创新采购不仅是政府采购方式的一大创新，也是政府采购政策功能实现方式的一大创新。它不仅丰富和完善了政府采购方式的工具库，更为实现政府采购促进科技创新的政策功能的实现提供了具体的制度渠道，必将为新时代培育新质生产力提供更强制度动能。目录合作创新采购是培育新质生产力的重要制度创新订购和首购两个阶段的设置有效降低了采供双方的商业风险《暂行办法》采取了与科技创新相匹配的竞争机制权利救济途径上《暂行办法》与94号令保持着有效衔接1、合作创新采购是培育新质生产力的重要制度创新新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力代表一种生产力的跃迁，是科技创新发挥主导作用的生产力，是以高新技术应用为主要特征、以新产业新业态为主要支撑、正在创造新的社会生产时代的生产力。新质生产力的发展需要全新的创新环境和生态体系来支撑。在当前新一轮科技革命和产业变革正加速演进的背景下，政府采购作为财政政策工具之一，在支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。科技创新活动具有复杂性、不确定性和风险性，这意味着科技创新实际上就是一个不断试错、反复探索的过程，因而具有很高的风险。有些产品和服务因为研发风险大、研发费用高，经营主体不愿承担风险进而缺少自主投入研发经费的动力。与常见的政府采购对象不同，科技创新产品的生产过程更为复杂且充满不确定性，仅仅依靠市场调整机制难以激励经营主体主动进行高风险的产品创新活动。目前法定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式主要面向市场上已经存在的产品或服务。对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、费用高，供应商无意愿自主投入经费研发的产品或服务，既有的采购方式难以与之匹配。合作创新采购方式的创设，填补了与科技创新相适应的采购方式的空白。《暂行办法》第二条规定，“合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。”此种创新采购方式，打破了传统采购方式中采购人和供应商的分离状态，创设一种合作采购方式，对于共担研发风险，补偿研发费用，鼓励科技创新，具有重要的保障和支撑价值。2、订购和首购两个阶段的设置有效降低了采供双方的商业风险合作创新采购方式作为一种新型采购类型，主要适用于“市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的”。而这种需进行技术突破或者形成新范式的要求意味着，其产品能否研发成功具有不确定性。创新产品生产的难点和风险主要在研发过程。在供应商看来，若采购市场上尚未商业化销售的产品，就需要供应商为采购人专门研发，而且这种研发费用高、风险大。若失败不仅需要根据合同承担不能给付的责任，还需要自行承担前期研发失败费用带来的损失。在采购人看来，如果采用传统的模式直接签订采购合同，此时采购人将面临较大的风险，即研发失败后，采购人不得不接受采购失败的结果。在这种双方看来都存在风险的情况下，采购人不愿意采购此种尚未成型的产品，供应商也无动力投入成本进行研发。为了降低采供双方的采购风险，合作创新采购方式将采购过程分为订购和首购两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购则是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。订购实际上是采购人向供应商购买研发服务；首购则是采购人按照约定购买经由订购而研发出的创新产品。在结果上，因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，研发供应商应当及时通知采购人终止研发合同。《暂行办法》第三十四条第二款规定，应当“采取适当补救措施减少损失，采购人按研发合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用”。此时，采购人和供应商都可以及时止损，即采购人可以重新采购，供应商研发费用的损失可以得到部分补偿。如果研发成功，采购人与供应商则继续签订下一阶段的首购协议，并向供应商采购研发成功的创新产品；研发成功的供应商可以获得研发成本补偿费用和激励费用。当然，除了按照研发合同获得研发费用补偿外，还可以从创新产品的销售中获得利润。由此来看，合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了双方可以接受的水平，为市场化采购创新产品提供了可行的路径。合作创新采购方式初步建立了合理的风险分担与激励机制，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。3、《暂行办法》采取了与科技创新相匹配的竞争机制基于科技创新的创新性和不确定性，创新采购需要采取合作研发的方式，而非完全市场化的直接采购方式进行。但确定研发供应商，仍需要通过竞争方式，而不得由采购人完全自主决定。为此，《暂行办法》设置了一系列机制，以充分维护采购的竞争秩序。这主要体现在竞争范围、评审方法、研发中期谈判和淘汰等各个环节。在竞争范围方面，《暂行办法》第八条将通过公开竞争确定研发供应商作为基本原则，同时也设置了有限的特别情形，即“合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商”。在强调公开竞争的前提下，根据合作创新采购项目风险大且具有研发能力的供应商比较有限的特点，《暂行办法》第十六条进一步规定，若参与供应商只有两家或者一家，可以按照规定继续开展采购活动。这一特别规定符合能够“进行技术突破的、形成新范式或者新的解决方案的”供应商有限的现实情况，有效避免了程序空转。在评审方法方面，注重研发质量的有效竞争。《暂行办法》第十八条和第二十二条规定，研发竞争谈判采用综合评分法，且供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十，另外还可以采取两阶段评审，即先评审研发方案，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分确定成交候选人。此外，《暂行办法》第二十六条还规定，“首购评审综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。”在研发成功后，要选择性价比最优的创新产品进行首购，以便于今后的市场化推广。在研发中期淘汰方面，确定有限的供应商进行平行开发，并在研发中期进行考核，以实现充分竞争与节约资源的平衡。《暂行办法》第二十三条和第二十四条表明，采购人可以确定不超过三家研发供应商开展平行研发，如研发供应商未完成相应研发阶段的标志性成果，在研发中期即予以淘汰。需要指出的是，确定多家研发供应商开展平行研发是为了降低研发风险，规定研发供应商不超过三家是为了节约研发费用。4、权利救济途径上《暂行办法》与94号令保持着有效衔接在权利救济方面，《暂行办法》第三十五条规定，“供应商认为邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商认为研发谈判文件、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。”本条分为两款，第一款针对的是资格审查阶段；第二款针对的是合作创新的正式阶段。对比《暂行办法》与《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）的规定，两者在表述上存在一定差异。一方面，《暂行办法》规定可以提起质疑和投诉的情形覆盖了“邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程”“研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审”的全过程。与94号令规定的情形相比，本条的规定更加适合创新采购的具体情形。在合作创新采购中，可能淘汰供应商的主要有资格审查、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等环节。合作创新采购方式下，供应商的研发失败风险也更大，从研发竞争谈判到首购评审的各个环节都有可能产生争议。另外，合作创新采购方式中的采购人介入到了供应商研发产品的前端，而非传统采购只面向后端的产品和服务。相应的，《暂行办法》规定供应商的权利救济应覆盖采购全过程是非常有必要的。另一方面，《暂行办法》通过“可以依法提起质疑、投诉”这一规定与94号令建立了有效的衔接。《暂行办法》中没有明确规定的内容，需要依照94号令第十条和第十七条关于供应商可以提出质疑、投诉的情形、时限、方式以及提出对象的具体规定。从法规的关系来看，94号令是对政府采购法第六章“质疑与投诉”内容的细化性规定，《暂行办法》中的“依法”范围也当然包括了政府采购法和94号令的规定。需要说明的是，质疑和投诉是具有先后顺序的救济途径，两者的适用情形与所指向的对象均不相同。在适用情形上，质疑是“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的”；投诉则是“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的”。在指向的对象上，质疑要向采购人或采购代理机构提出，投诉则是向同级政府采购监督管理部门提出。《暂行办法》第三十五条中的“可以依法提起质疑、投诉”的并列式规定，不应理解为质疑和投诉的适用情形和对象是相同的，而应依照政府采购法和94号令的相关规定展开。来 源 中国政府采购报

　　问答 非专门面向中小企业采购的项目，中型企业可以享受价格扣除政策吗？来源：政府采购信息问：非专门面向中小企业采购的项目，中型企业可以享受价格扣除政策吗？答：中小企业扶持政策主要分为预留采购份额和评审优惠。中型企业可以参与专门面向中小企业采购的项目，但只有小微企业才能享受评审优惠政策。法律依据：《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第九条第一款对于经主管预算单位统筹后未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，采购人、采购代理机构应当对符合本办法规定的小微企业报价给予6%-10%（工程项目为3%-5%）的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%-5%作为其价格分。问：供应商提交投诉时，可以匿名吗？答：不可以。供应商提交的投诉书中应当明确投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址、邮编、联系人及联系电话等。法律依据：《政府采购质疑和投诉办法》第十八条 投诉人投诉时,应当提交投诉书和必要的证明材料，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址、邮编、联系人及联系电话；......投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。问：投标人报价低于市场价，可以以此认定其投标无效吗？答：不可以。如果评标委员会认为投标人的报价有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。法律依据：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条 评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。问：为了明确表达采购需求，采购文件中能否提供几个品牌型号作为供应商参考使用？答：不可以，明确多个品牌型号虽然看上去没有倾向性，但其排序、品牌展示等也变相对其他潜在供应商构成差别待遇。属于违规行为。法律依据：《政府采购法实施条例》第二十条采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；问：未参与项目的潜在供应商发现中标人在采购活动中有违规情形，可以质疑吗？答：未参加政府采购活动的供应商，无法对采购结果提出质疑、投诉。如果发现政府采购活动中有违法违规情形的，可以向监督管理部门进行举报。法律依据：《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条 供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。《政府采购法》第七十条 任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。

　　如何推动政府绿色采购向纵深发展？来源：中国政府采购报政府绿色采购是实现“双碳”目标，推动我国绿色低碳高质量发展的重要抓手。全国财政工作会议强调，2024年积极的财政政策要聚焦高质量发展，着力推进中国式现代化。重点做好八方面工作，其中就有完善政府绿色采购制度，加大绿色产品采购力度。笔者认为，政府绿色采购制度包括制定绿色采购目录、编制预算和计划、选择绿色采购方式、发布公告、招标评标、确定合同等。本文将从政府绿色采购制度的发展现状、目前存在的主要问题、如何完善等方面进行深入阐述，以期为相关部门决策提供参考。政府绿色采购制度的发展现状第一阶段：立法阶段。目前，我国已初步搭建起政府绿色采购的法规框架。2003年施行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）提出，政府采购应推动实现保护生态环境的政策目标。同年施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》要求，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》规定，国家采取政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。第二阶段：实施阶段。2004年，财政部与国家发展和改革委员会联合发布了《节能产品政府采购清单》。2006年，财政部与国家环境保护总局联合公布了《环境标志产品政府采购清单》。随后，这两份绿色清单共同指导着地方开展节能环保产品的优先采购。2007年，为了强化绿色采购政策的导向作用，国务院办公厅进一步要求对部分节能产品实行强制采购。至此，我国初步建立了以定期颁布节能产品和环境标志产品采购清单为执行基础的绿色采购制度。相关产品在满足节能环保的技术要求并经权威机构认证后，可以进入两类清单。同时，各地也因地制宜地制定了与政府绿色采购相关的地方性规章，为政府绿色采购的落地落实提供了具体的政策支持和行动指南。第三阶段：创新拓展阶段。进入新时代，财政部适时调整和优化政府绿色采购的配套措施，积极适应推进生态文明建设的总体要求，探索和拓展适合我国国情的政府绿色采购制度体系。2019年出台的《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》要求，对政府采购节能产品、环境标志产品实行品目清单管理，扩展采购范围，优化市场环境，避免企业重复认证，切实减轻企业负担。2020年出台的《商品包装政府采购需求标准（试行）》和《快递包装政府采购需求标准（试行）》，要求推广使用绿色包装，引导供应商使用循环有机可再生的包装产品。同年，财政部、住房和城乡建设部联合发布了《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，要求在政府采购工程中推广绿色建材产品，带动建材和建筑行业绿色低碳发展。2021年发布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确指出，要“加大政府绿色采购力度，扩大绿色产品采购范围，逐步将绿色采购制度扩展至国有企业”。2022年再次公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，将部分公益性国有企业纳入了政府采购主体范围，强化政府采购政策功能的发挥。2024年，财政部研究起草了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》，标志着政府绿色采购全面进入创新拓展阶段。现阶段我国政府绿色采购制度存在的主要问题尽管我国政府绿色采购已经实施多年，但在实践中仍然存在着一些问题亟待解决，其中最为突出的就是政府绿色采购法律法规体系尚不够完善、采购人在绿色采购方面的意识不够强以及政府绿色采购监督考核不到位等。——与政府绿色采购制度相关的法律法规不够完善。虽然我国政府绿色采购在国家层面已经搭建起法律和政策框架，但现阶段并没有一部完整的政府绿色采购法，且缺乏具体的实施方案。一方面，政府采购法和其他涉及绿色采购的法律法规，多为原则性和宣传性规定，缺乏系统性和可操作性。同时，各法律之间的协调性也有待提高。另一方面，虽然我国出台了一系列绿色采购实施意见，但其效力位阶仅为指导性文件，不具有法律强制力。例如，在财政部等部委发布的品目清单中，有10个节能产品品目采取强制采购，其余8个节能产品品目以及50个环保标志产品品目则实施优先采购。在笔者看来，实施优先采购的自主裁量权较大，导致并未发挥出政府绿色采购的最大作用。——采购人在绿色采购方面的意识不够强。鉴于采购人尤其是基层采购经办人员处于政府采购工作的第一线，其对绿色采购的理解和认知水平会在一定程度上影响绿色采购能否顺利进行。在优先采购的政策趋势下，如果采购人可以正确认识绿色采购的价值，将会直接提升绿色产品的购买比例。但在实践中，很多采购人对绿色采购缺乏正确认识。例如，有些采购人在采购产品时，只会根据采购需求随机购买。他们认为主动去寻找并购买绿色产品的行为会降低效率，也不认为这样会带来多大的影响。又如，有些采购人在绩效的激励下，会通过清单寻找一些绿色产品来代替普通产品，但对于绿色采购供应商评价、绿色服务和清单外的绿色产品选择，其知之甚少。——政府绿色采购监督考核不到位。一直以来，我国政府绿色采购组织形式存在着“重程序、轻结果”的倾向，即重视采购流程的制度建设，但对监督和考核机制的关注度不够。一方面，有些采购人往往根据自身经验来判断绿色产品的优劣，导致在绿色产品的认证和采购过程中容易出现“权力寻租”的腐败现象。加之信息不对称，公众和媒体对政府绿色采购很难形成监督合力。另一方面，我国当前缺乏科学全面的政府绿色采购绩效评价体系。现阶段，对于政府绿色采购评价的依据是采购金额和采购同类型产品中绿色产品的占比。但笔者认为，这种考核机制过于简单机械，对“物有所值”及“保护环境”等目标缺乏具体的绩效评估要求。换言之，形式评价而非结果评价的评价标准，必然会偏离政府采购应具有的调控宏观经济、推动科学发展、实现环境保护的目标。完善政府绿色采购制度的政策建议——完善与政府绿色采购制度相关的法律法规。完善的立法体系是有效开展政府绿色采购活动的必要条件。笔者建议，借鉴国外先进经验来完善我国政府绿色采购法律体系。一是借政府采购法修订之机，将绿色采购融入政府采购法中。例如，以专章的形式明确政府绿色采购的基本要求和执行机制，并将绿色产品的采购范围扩展至国有企业，加大绿色低碳产品的采购力度。二是在广泛开展调研的基础上，适时由国务院出台《政府绿色采购实施条例》，准确界定政府绿色采购的内涵，理顺采购清单，规定绿色采购的基本原则、范围、限额、执行主体、采购程序、监督方式及法律责任等，并建立采购需求、采购过程、绩效评估、监督管理有机衔接的政府绿色采购管理制度，切实保证政府绿色采购有法可依。三是各省（直辖市）应在国家绿色采购框架下出台地方规章，进一步细化政府绿色采购法律体系，且要注意增强可操作性，规范绿色采购行为，为政府绿色采购的具体实施提供保障。——加强采购人的培训力度。在政府绿色采购过程中，采购人在执行环节起着关键作用，因此增强采购人自身的环保意识非常重要。笔者建议，应定期组织绿色产品知识和采购流程的培训。例如，通过举办绿色采购宣传周、环保知识月、宣讲会、绿色产品培训班等方式，加强采购人对绿色产品的认知以及政府绿色采购的政策熟悉度，从而增强其采购绿色产品的意识。——强化政府绿色采购监督考核机制。在监督机制方面，笔者认为，一是落实政府绿色采购的全过程管理，加强各个环节的监督，明确各方职责和法律责任。二是探索建立“互联网+政府绿色采购”平台，定期公布绿色采购执行情况，从而提升绿色采购信息的公开度和透明度，保障绿色采购目标的顺利实现。在考核机制方面，笔者建议，一是不断丰富绿色采购的绩效评价要求，构建绿色采购绩效评价的详细指标，从而解决绿色采购效果难以量化的问题，有效提升财政资金的使用效益。二是将绿色采购工作纳入部门（单位）年度绩效考核管理，确保绿色采购的各项要求落到实处。